一、什么是美国出口管制和经济制裁？

（一）美国出口管制简介

对于出口管制的广义理解，就是对特定物品的出口贸易施加禁止性规定或许可条件，以达到限制特定物品出口范围和用途的目的。美国目前的出口管制执法主要部门为商务部工业和安全局（BIS, Bureau of Industry and Security），BIS颁布的《出口管制条例》（EAR, Export Administration Regulations）系其执法细则。

1969年，为了对管制出口行为提供授权，美国通过《出口管理法》（Export Administration Act），但《出口管理法》，这部法律是EAR最初实施的法律依据，但EAA并不是一项永久性立法，历史上多次修订或到期，并于2001年到期失效。在EAA失效的时期，《国际突发事件经济权利法》（IEEPA，International Emergency Economic Powers Act）授权以总统令延续EAR效力。2018年8月，美国总统签署了《2018出口管制改革法案》（ECRA ,Export Control Reform Act of 2018），这一改革法案取代了EAA，为EAR提供了永久性的法律基础。

1. EAR管制物项包括：

（1）处于美国境内的所有物项，包括美国自由贸易区和从美国过境的物项；

（2）所有原产于美国的物项，无论位于世界何地；

（3）含有受管制美国原产商品的外国制造商品，含有受管制美国原产软件的外国制造商品，含有受管制美国原产软件的外国制造软件和含有受管制美国原产技术的外国制造技术；

（4）使用美国原产技术或软件直接生产的特定外国制造产品；

（5）美国原产的技术或软件直接生产的产品，但该产品由美国境外的工厂生产或主要部分位于境外的工厂制造。

EAR中建立了一份《商品管制清单》（CCL），每一类管制物品都被归类在一项出口管制分类号（ECCN）下，ECCN详细阐述了该物项的受控原因。EAR的商业国家清单（CCCC, Commerce Country Chart）中列明了出口管制目的地以及控制原因，ECCN与CCC相结合，即可确定出口至特定国家的许可证要求。

若一物项受EAR管制，但不在CCL中，则该物项被指定至编号“EAR99”。大多数商业产品都被认定为EAR99，一般不需要出口或转口的许可证。但若计划出口EAR99中的货物至被禁运或受制裁的国家，或至一个被禁止的实体，或用于被禁止的最终用途，可能需要获得许可。

2. 最低含量限度原则

EAR第734章中的最低含量限度原则规定，处于美国境外的外国生产产品，若含有美国原产受管制商品、技术、软件，但含量在一定比例之下，则不受EAR管制，不需要向美国商务部申请转口许可证而直接出口。

3. EAR下，受到管制的出口行为包括：

（1）出口：指EAR管制的物品通过实际运送或传送的方式离开美国，以及在美国境内向外国人泄露受EAR管制的技术或源代码的行为，视为向该外国人所属的国籍国或永久居住国出口（视同出口）。

（2）转出口：指从美国出口至进口国的管制物项，通过实际运送或传输的方式从进口国再次出口至第三国，以及在他国向该国的外国人泄露受EAR管制的技术或源代码，视为向该外国人所属的国籍国或永久居住国转出口（视同转出口）。

（3）公布：将受管制技术或软件向外国人以视觉、口头或书面等方式公布；公布需要取得等同于出口/转出口的授权。

（4）国内转移：在同一国家中改变最终用途或改变最终使用者。

4. 管制实体清单（Entity List）

BIS有权将其认为曾经、正在或有可能违背美国国家安全或外交政策利益或者阻碍产业安全局或其他执法部门的调查的人或实体列入管制实体清单，包括外国企业、研究机构、组织等，对其出口有特殊的许可证要求。

5. 受管制的最终用途

EAR在规定了禁止出口的最终用途，包括核相关的最终用途、火箭、生化武器、军事等用途。

6. 处罚措施

违反EAR的处罚措施包括行政上的和刑事上的处罚。行政处罚包括处以一定金额的罚金，以及限制指定人员从事EAR下出口和转出口贸易，或接触EAR管制物品，限制颁发出口许可等。

（二）美国经济制裁简介

财政部外国资产控制办公室（OFAC, Office of Foreign Assets Control，）是美国主要的经济制裁监管和执法部门，其根据总统令（Executive Orders）以及特定立法（Statutes）授予的权利，对美国管辖范围内的交易和资产进行控制和冻结。OFAC经济制裁的行为广泛，包括进口、出口、转出口、提供技术或服务、融资、担保、租赁等。

美国经济制裁的对象是多种多样的，对象包括国家和地区，如古巴、朝鲜、伊朗，也包括特定的活动，如国际贩毒、恐怖组织、干涉美国大选等。对于特定的制裁对象，OFAC会在其官网公布特定的制裁项目（Program）[1]，在每一个制裁项目下，都罗列了对此特定对象实施制裁的具体法律依据。除了特定制裁项目，OFAC还可将自然人或一个实体加入SDN名单实施制裁。

根据不同的制裁项目，美国政府有权实施一级制裁和二级制裁。所谓一级制裁，指美国政府对其有管辖权的美国人的行为、与美国物品、科技或服务有关或涉及美国金融机构和美元的交易行为进行制裁。违反一级制裁后果包括民事罚金和刑事处罚。对于非美国人且不涉及美国物品、科技、服务、美国金融机构和美元的交易行为，美国政府若认定该交易损害其国家政策或危害国家安全的，有权实施二级制裁。二级制裁措施包括将与特定国家的个人、国家、组织有贸易往来的外国人（如外国金融机构和不遵守美国对伊朗制裁措施的人）加入到SDN特别制裁名单中、冻结其所拥有在美国的财产；禁止美国政府机构使用联邦拨款进行采购、与该对象进行交易；限制美国银行为该对象提供账户、贷款等。

二、<, /SPAN>2019年美国出口管制及经济制裁动态

（一）BIS动态

BIS管制实体清单持续更新

2019年5月，BIS宣称华为技术有限公司（以下简称“华为”）违反了美国的国家安全或外交政策利益，将华为及其关联方加入管制实体清单（Entity List），这将导致美国人向上述实体销售美国产品、技术、软件都需获得BIS颁发的许可证，此举意图切断华为与美国之间的贸易链。8月，BIS又将46家华为关联方新加入管制实体清单。

另外，BIS在2019年5月更新管制实体清单，将4个在中国内地和香港特别行政区都有办公地点的实体，2个中国人，1个巴基斯坦人和5个阿联酋人加入其中。

2019年8月7日，BIS又将28个中国政府及商业组织加入管制实体清单。

加强对古巴出口管制

2019年6月，BIS协同OFAC，宣布取消对古巴出口客运、休闲船、私人飞机及商务飞机的许可豁免。2019年10月，BIS宣布将进一步限制古巴政权获得商业飞机和其他货物并取消了原有的向古巴国有航线租赁飞机的授权。

（二）OFAC动态

对朝鲜非法航运制裁加强

2019年3月21日，OFAC发布《处理朝鲜非法航运方法的最新指导》，提出朝鲜为规避美国和联合国制裁，通过非法的船对船过驳违禁货物，如石油产品、煤。在此情况下，OFAC为相关行业参与者提供了指导性规范以避免参与相关非法活动，包括识别船舶非法航运历史、关注特定海域进行船对船过驳的活动以及审查所有相关海运文件等。

加强对伊朗制裁

在2018年全面重启对伊朗二级制裁后，美国在2019年对伊朗制裁再一次加强。2019年5月，美国总统发布13871号总统令，对任何经营伊朗钢铁、铝、铜业务，或拥有、控制钢铁、铝、铜相关实体的人，或在明知情况下购买、销售、运输或营销伊朗的铁、铝、钢、铜及其产品，以及支持上述交易的人进行制裁。2019年6月，美国总统又发布13876号总统令，对伊斯兰共和国最高领袖及伊朗最高领袖办公室进行制裁。

对古巴制裁加强

OFAC分别于2019年6月、2019年9月修订了《古巴资产控制条例》，发布了对古巴制裁的新措施，包括禁止团体个人教育旅游，禁止出口客船、休闲船及私人飞机，并协同BIS取消原授予的许可豁免，另外限制了对古巴特定汇款授权，取消了受美国管辖的银行机构处理“掉头”交易（“U-turn”Transactions）的相关授权。

《OFAC合规承诺框架》发布

2019年5月，OFAC发布了《OFAC合规承诺框架》（A Framework for OFAC Compliance Commitments），基于OFAC制裁项目可能对贸易产生的影响，鼓励美国及其他在美国境内或与美国人、美国原产产品或服务的外国企业建立并完善其制裁合规项目（SCP , sanctions compliance program）。《OFAC合规承诺框架》建议每一个制裁合规项目都至少应包含五个要素：

1. 管理层承诺。高级领导层应支持公司制裁合规项目，包括提供足够的人力、信息、技术等资源，授予合规主办人员足够的权力以实施其管理政策，在公司内部推行“合规文化”，及时识别违规严重性并采取必要措施减少未来违规可能性等。

2. 风险评估。公司可进行日常风险评估以识别潜在制裁合规威胁，考虑到每个公司都有其特殊性，OFAC认为，风险可能来自其客户、消费者、产品、服务、供应链、中间商、交易对手、交易和地理位置等方面，公司应发展出识别分析其自身特殊风险的方法。

3. 内部控制。公司应建立必要的书面政策及程序执行其制裁合规项目，及时识别、拦截、报告可能被OFAC禁止的活动，并保存有关的记录，持续关注OFAC发布的SDN制裁名单以及新的制裁规定。公司不仅需指定制裁合规专员，还应与所有相关员工沟通其合规制度，保证他们了解相关政策程序。

4. 检测和审计。为保证制裁合规项目按设计执行，并及时发现存在的缺陷，公司应将合规审计与其他部门职能独立开来，审计结果应反映全面客观的风险状况。

5. 培训。公司应以风险评估为基础，为各方提供定期培训和指导。除了公司员工，公司还应保证其利益相关方，如客户、供应商、交易对手方等了解到公司的合规项目和政策。

OFAC 2019年执法案例

2019年，OFAC对违反美国制裁项目的公司进行处罚的频率很高，几乎每月都有企业因违反制裁项目与OFAC达成和解协议，包括美国化妆品公司e.l.f. Cosmetics, Inc., 美国科尔摩根公司（Kollmorgen Corporation）、史丹利百得公司（Stanley Black & Decker, Inc.）等。其中，史丹利百得公司在2019年3月自行披露其中国江苏子公司违反伊朗制裁的行为，与OFAC达成1,869,144美元和解协议。

2019年11月07日，阿波罗航空（Apollo Aviation Group, LLC）因将飞机引擎租给SDN名单中的实体等12项明显违反《苏丹制裁条例》的行为，与OFAC达成210,600美元和解协议。

2019年10月01日，因通用电气（General Electric Company）三家子公司接受了SDN名单中实体的付款以及其他多项违反古巴制裁的行为，通用电气代表其子公司与OFAC达成2,718,581美元和解协议。

2019年9月17日，英国阿拉伯商业银行（British Arab Commercial Bank plc）因72项明显违反《苏丹制裁条例》的行为，遭到大额罚款，考虑到该银行营业能力，最终与OFAC达成4,000,000美元和解协议。

三、美国出口管制及经济制裁展望

可以看出，2019年美国的出口管制及经济制裁执法力度一直在加强，凭借美国的经济实力，出口管制及经济制裁已然成为美国政府打击其视为威胁的国家和实体的重要手段。特别是自5月起围绕华为的一系列举措，破坏了正常的市场环境，引起了国内各界的高度关注。

可以预见的是，短期内，美国的出口管制及经济制裁不会放松，在中美贸易摩擦悬而未决的状态下，中国企业更需保持警惕，在国际贸易中时刻关注相关法律法规的更新和进展，对交易各方进行尽调，并注意保存交易记录、建立企业内部合规制度，定期对公司员工进行合规培训，避免受到美国政府的处罚或制裁措施。另外，在受到美国政府的处罚或制裁，或存在相关风险时，可及时寻求法律帮助和专业建议，以法律手段维护自身权益。

[1]https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx

（作者：储小青 施小敏）

信息来源：律商视点